自由民権運動が高まり、政府は1881年に「国会開設の勅諭」（こっかいかいせつのちょくゆ）を出し、10年後の1890年に国会を開くことを約束した。

国会開設に向け憲法を制定することになった。イギリス憲法を手本としたい大隈重信（おおくましげのぶ）は伊藤博文（いとうひろぶみ）らと対立し、1881年に罷免された（明治十四年の政変）。

伊藤博文は1882年にドイツ（プロイセン）憲法を中心とする憲法調査のためヨーロッパに派遣され、翌年に帰国する。

政府・民間を問わず、様々な憲法草案が作成された。民間で作成されたものを私擬憲法（しぎけんぽう）といい、「五日市憲法」や植木枝盛（うえきえもり）による「東洋大日本国国憲案」などがある。

1885年、政府は太政官制（だじょうかんせい）を廃止し、内閣制度を創設した。内閣総理大臣の職権を定めた「内閣職権」も制定され、初代内閣総理大臣には伊藤博文（いとうひろぶみ）が就任した。

伊藤博文（いとうひろぶみ）や井上毅（いのうえこわし）、ドイツ人ロエスレルなどにより憲法草案が作られ、枢密院で審議される。

1889年2月11日、大日本帝国憲法が発布された。

憲法発布式の翌日、黒田清隆（くろだきよたか）首相は、政府の政策は政党の意向によって左右されてはならないという「超然主義（ちょうぜんしゅぎ）」を宣言した。